Ein wenig Licht, viel Schatten

233 Seiten umfasst der Bericht der Gemeindeprüfungsanstalt (GPA), der jetzt dem Rechnungsprüfungsausschuss der Stadt zur Kenntnisnahme vorgelegt wurde.

Die Beratung über den Prüfbericht und die Stellungnahmen des Bürgermeisters dazu erfolgen erst in der nächsten Sitzung des Ausschusses im März kommenden Jahres. In dieser Sitzung werden auch Vertreter*innen der Gemeindeprüfungsanstalt anwesend sein und die Ergebnisse ihrer Prüfung den Ausschussmitgliedern persönlich vorstellen.

Die Anstalt des öffentlichen Rechts hatte sich in der Zeit von Dezember 2019 bis August 2020 mit der überörtlichen Prüfung der Bereiche „Finanzen und Beteiligungen, Vergabewesen und Korruptionsprävention, Hilfe zur Erziehung sowie Bauordnung“ bei der Wallfahrtsstadt Kevelaer beschäftigt.

Dabei zog sie die Finanzprüfung die Jahresabschlüsse bis einschließlich 2018, die Gesamtabschlüsse bis einschließlich 2016 sowie die Haushaltsplanung bis 2020 inklusive der bis 2023 reichenden mittelfristigen Planung als interkommunalen Vergleichsmaßstab heran.

Der GPA-Bericht enthält neben positiven Aspekten auch einige für die Stadt sehr unangenehme Nachrichten. Die gute Botschaft aber lautet: Kevelaer hat im Zeitraum der Untersuchung gut gewirtschaftet.

Demnach erreicht die Stadt seit Einführung des Neuen Kommunalen Finanzmanagements 2009 „trotz vergleichsweise geringer allgemeiner Deckungsmitttel“ ausgeglichene beziehungsweise fiktiv ausgeglichene Haushalte.

Gut gewirtschaftet

Die Jahresergebnisse haben sich von 2014 bis 2018 um über 1,9 Mio. Euro verbessert, ab 2016 hat Kevelaer Überschüsse erwirtschaftet. „Die Jahresergebnisse 2017 und 2018 sind geprägt von einer guten Konjunktur und hohen Erträgen, insbesondere bei der Gewerbesteuer“, führen die Prüfer*innen aus. „Allein in diesen beiden Jahren konnte die Stadt Kevelaer ihre Ausgleichsrücklage und damit ihr Eigenkapital sogar erhöhen.“

Damit gehöre die Stadt „zum Viertel der Vergleichskommunen mit der höchsten Eigenkapitalausstattung“. Auch das Jahresergebnis je Einwohner*innen 2018 sei „deutlich höher als in den meisten Vergleichskommunen“. Und auch die Haushaltsplanung für 2019 sah einen Überschuss von knapp zwei Millionen Euro vor. „Die gpaNRW sieht dies als Ergebnis einer nachhaltigen Haushaltswirtschaft im Kernhaushalt und in den Beteiligungen“, heißt es in dem Bericht.

Auch was die Schulden anbetrifft, fällt der Bericht für den Zeitraum positiv aus. Im Kernhaushalt habe die Stadt im Jahr 2018 mit 1.552 Euro je Einwohner*in „erfreulicherweise einen vergleichsweise niedrigen Schuldenstand“. Einschließlich der Mehrheitsbeteiligungen seien die Verbindlichkeiten im Jahr 2018 mit 2.071 Euro je Einwohner*in ebenfalls niedrig. „Sowohl im Kernhaushalt als auch auf Konzernebene gehört Kevelaer zu den Vergleichskommunen mit der niedrigsten Verschuldung und den geringsten Gesamtverbindlichkeiten.“

Kassenkredite würden in geringem Umfang lediglich für das Programm „Gute Schule“ aufgenommen. Gleichzeitig habe die Stadt Kevelaer über die Abschreibungen hinaus in ihr Vermögen investiert und den Bilanzwert erhöhen können. Zu einem Großteil konnten diese Investitionen sogar mit eigenen Mitteln finanziert werden.

Die Aussichten verdüstern sich, blickt der GPA-Bericht über den Untersuchungszeitraum hinaus. Das in einer Modellrechnung ermittelte strukturelle Ergebnis 2018 von minus 1,5 Mio. Euro lasse erkennen, dass die Stadt Kevelaer ihre Haushaltskonsolidierung fortführen müsse, heißt es in dem Papier.

Schlechtere Aussichten

Mittelfristig weise die Stadt bis 2023 Fehlbeträge aus, die auf den „vorsichtigen Ertragserwartungen ab 2020, insbesondere bei der Gewerbesteuer“ und den „defizitären Planergebnissen“ beruhten. So würden die Planungen für weitere Investition – unter anderem in bestehende Immobilien, die über erhöhte Abnutzung verfügten – die Kreditverbindlichkeiten deutlich erhöhen.

Die Anstalt benennt Kreditaufnahmen für Investitionen in den Jahren 2020 bis 2023 von insgesamt 15,6 Mio. Euro. Dagegen seien im gleichen Zeitraum nur Tilgungen von 2,8 Mio. vorgesehen, so dass eine Netto-Neuverschuldung von 12,9 Millionen Euro erwartet werde.

Diese Netto-Neuverschuldung führe zu einem Anstieg der Schulden je Einwohner*in um 247 Euro.

„Auch nach dieser Entwicklung hätte Kevelaer im Vergleich eine noch moderate Verschuldung je Einwohner“, beruhigen die Prüfer*innen an dieser Stelle.

Allerdings belaste das den Haushalte mit höheren Abschreibungen. „Dies wird die Haushaltssituation im Falle einer wirtschaftlichen Rezession weiter verschärfen“, machen sie ihren Vorschlag deutlich. „Aus Sicht der gpaNRW sollte die Stadt die Gebäudebestände – wie in der letzten Prüfung bereits empfohlen – verringern und ihre Investitionen auf den verringerten Gebäudebestand fokussieren.“

Es gibt noch weitere, durchaus wichtige Positionen, wo die GPA Bauchschmerzen hat: Sie konstatiert aufgrund der hohen Verlustübernahmen für defizitäre Sparten der Technischen Betriebe Kevelaer (TBK) durch Beteiligungen eine jährliche Belastung der Haushalte von 1,7 Millionen Euro.

Außerdem habe die Stadt 2018 Fondsanteile zur Finanzierung der Pensionsrückstellungen von rund 130.000 Euro bilanziert. Für Pensionsverpflichtungen hat die Stadt Rückstellungen von 15,4 Mio. Euro gebildet. „Die Rückstellungen sind somit nur zu 0,83 Prozent ausfinanziert“, rechnet das Institut vor. Ihr Rat lautet, mit Liquiditätsüberschüssen „rechtzeitig einen Kapitalstock“ aufzubauen.

Wie stark wirkt sich Corona aus ?

Dazu kommt noch die ganz große Unbekannte, die die GPA in ihren Bericht nicht mit berücksichtigen konnte. „Zum Zeitpunkt der Prüfung ist noch nicht abzuschätzen, wie weitreichend die Folgen der Corona-Pandemie für den Haushalt der Stadt Kevelaer sein werden. Es ist jedoch davon auszugehen, dass sich die Haushaltssituation zumindest zeitweise über die bisher vorsichtige Planung hinaus verschlechtern wird.“

Bei seiner Einschätzung verfährt der Bericht, was die Gewerbesteuer angeht, nach dem Prinzip Hoffnung. Nach den GPA-Ausführungen lag zu Beginn des Jahres 2020 das Gewerbesteueraufkommen Kevelaers mit 15,6 Mio. € um 700.000 Euro über dem kalkulierten Planansatz.

Mit Beginn der Corona-Pandemie sei das Gewerbesteueraufkommen auf rund 12,8 Mio. Euro gesunken, um zum Ende der Prüfung im August 2020 bereits wieder bei rund 14,2 Millionen Euro. zu liegen.

„Die aktuelle Entwicklung deutet darauf hin, dass bis zum Ende des Haushaltsjahres 2020 der Planansatz in Höhe von 14,9 Mio. € erreicht wird“, lautet die GPA-Prognose. „Aufgrund der konjunkturellen Schwankungen besteht ein allgemeines haushaltswirtschaftliches Risiko. Die Stadt hat dieses Risiko durch vorsichtige Veranschlagung minimiert.“

Was nach Vorsicht klingt, hört sich an anderer Stelle deutlich kritischer an. „Die in der aktuellen Haushaltsplanung enthaltenen Konsolidierungsmaßnahmen sind nicht ausreichend, um diese Entwicklung aufzufangen.“

Die GPA macht da sogar einen konkreten Handlungsvorschlag. Sie schreibt, „dass aufgrund der absehbaren gravierenden wirtschaftlichen Verschlechterungen eine weitere Hebesatzerhöhung voraussichtlich nicht vermieden werden“ könne, eine Maßnahme, die lange Zeit nicht notwendig war.

Die dem Bericht beigefügte „Stellungnahme des Bürgermeisters“, aktualisiert am 11. November 2020, sieht die Situation allerdings deutlich schlechter.

Dort heißt es: „Im Rahmen der Haushaltsplanung 2021 zeichnet sich ab, dass ein erheblicher Konsolidierungsbedarf besteht. Allerdings ist dieser Konsolidierungsbedarf nach derzeitigen Erkenntnissen so groß, dass die Wallfahrtsstadt Kevelaer diesen auch unter Ausnutzung aller Konsolidierungsmaßnahmen nicht aus eigener Kraft wird bewältigen können.“

Die Stellungnahme listet dazu mehrere Faktoren auf: erhebliche Mehraufwendungen in den Bereichen der Kinderbetreuung , Einnahmeausfälle „aufgrund der aktuellen Entwicklung im Bereich der Elternbeiträge, die nur teilweise vom Land kompensiert werden.“

Dazu kommen erhöhte Personalkosten durch zusätzlich dringend erforderliche Stellen, die vergleichsweise hohen Tarifsteigerungen in den vergangenen Jahren und die deutlich geringeren Schlüsselzuweisungen des Landes – bedingt durch die hohen Gewerbesteuererträge.

„Zeitgleich“, so die Stellungnahme, „treffen die Wallfahrtsstadt Kevelaer aber die Auswirkungen aus der Corona-Pandemie“. Demnach werden die Gewerbesteuererträge im Jahr 2021 „um vier bis fünf Millionen Euro unter den Erträgen der Vorjahre liegen. Dazu kommt, dass die Anteile an der Einkommens- und Umsatzsteuer deutlich zurückgehen werden“.

Positiv bewertet der GPA-Bericht, dass in Kevelaer „bereits vielfältige Möglichkeiten der Fördermittelakquise genutzt“ würden und, in diesem Jahr eine eigene Stelle für das Fördermittelmanagement geschaffen wurde. „Dies wird zu einer verbesserten Fördermittelakquise und zu einem besseren Gesamtüberblick der Fördermittel beitragen.“

Weitere Empfehlungen

Mit Blick auf die Beteiligungen, das Vergabewesen und Korruptionsprävention, Hilfe zur Erziehung sowie der Bauordnung gibt es in dem Papier noch weitere Detailvorschläge. Die GPA mahnt beispielsweise „eine zentrale Datenvorhaltung zu allen Beteiligungen“ und verbesserte Schulungen für Gremienvertreter*innen und in Bezug auf Stellungnahmen der Verwaltung zur Vorbereitung von Gremiensitzungen an. Und sie empfiehlt, das Finanzcontrolling insgesamt auszubauen.

Lob gibt es für die Neustrukturierung des Jugendamtes, die einheitlichen Standards bei den „Hilfen zur Erziehung“ und die transparenten Hilfeverfahren dort. Der vergleichsweise hohe Fehlbetrag bei den Hilfen – bedingt durch eine hohe Falldichte – mache ein besseres Finanzcontrolling notwendig, schreibt die GPA. Die „vergleichsweise langen Laufzeiten in den unterschiedlichen Hilfearten“ gehörten auf den Prüfstand.

Auch die klaren Entscheidungs-und Verantwortungsbereiche der Bauaufsicht der Stadt hob die Prüfungsanstalt positiv hervor. Die in der Landesbauordnung vorgesehenen Fristen halte die Stadt ein. Die Vergaben erfolgten „rechtssicher und verwaltungseinheitlich“ und seien gut organsiert.

Die Gemeindeprüfungsanstalt empfiehlt aber, dass die Stadt Kevelaer künftig die Laufzeiten getrennt „und auch ab dem Zeitpunkt, zu dem der Bauantrag mängelfrei und vollständig der Bauaufsicht vorliegt, auswerten“ solle sowie unerledigte Bauanträge des Vorjahres gezielter erfasse.

Kritik gibt es in dem Bericht auch an der noch nicht umgesetzten Digitalisierung, der die Stadt mit einer Stelle für Digtitalisierung „als gesamtstädtische Lösung“ entgegenwirken will. Und die GPA hat für 2019 bei 36 Maßnahmen mit mehr als 50.000 Euro eine Abweichung vom Auftragswert festgestellt, die größer ist als in den meisten anderen Kommunen.

Weitere Rahmenbedingungen

Der Bericht fasst weitere Rahmenbedingungen zusammen, die für die Beurteilung der aktuellen Lage der Stadt nicht uninteressant sind.

So ist die durchschnittliche Kaufkraft der Kevelaer Bevölkerung mit 22.276 Euro pro Jahr und Einwochner*in geringer als in den anderen Kommunen. In anderen Kommunen mittlerer Größe sind es 24.087 Euro. Die Einkommenssituation habe sich allerdings seit der letzten Prüfung deutlich verbessert. Die Stadt Kevelaer ist, genau wie ihre Einwohner*innen, eher ertragsschwach, konstatiert der Bericht.

Was die Bevölkerungsstruktur angeht, konstatieren die Prüfer*innen, dass sich die Altersstruktur der Bevölkerung kaum verändert hat. Nach wie vor sei die Bevölkerung in der Stadt Kevelaer im Durchschnitt jünger als in den Vergleichskommunen, zumindest im Hinblick auf die unter 20-Jährigen und über 65-Jährigen.

Gleichwohl habe sich der Anteil der älteren Bevölkerung seit der letzten Prüfung leicht erhöht, während sich der Jugendquotient etwas verringert hat. „Auch die Stadt Kevelaer muss sich mit der wandelnden Altersstruktur der Bevölkerung als wesentliche Herausforderung demografischer Entwicklungen auseinandersetzen.“

Die Stadt Kevelaer weise, abgesehen von einer leicht erhöhten Jugendarbeitslosenquote, weniger belastende soziostrukturelle Rahmenbedingungen auf, als die Mehrzahl der mittleren kreisangehörigen Städte. Demnach seien in der Stadt nach wie vor anteilig an der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter weniger Menschen auf Grundsicherung für Arbeitslose angewiesen als in den anderen mittleren kreisangehörigen Kommunen.